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Entidades de saúde privadas sem fins lucrativos podem receber verba pública

Da Redação ·
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Entidades de saúde privadas sem fins lucrativos podem receber verba pública

Entidades públicas podem efetuar subvenções a entidades privadas sem fins lucrativos da área da saúde, para a prestação de serviços que estejam entre as competências do parceiro privado fixadas em lei e previstos no Plano Municipal de Saúde.

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Caso os serviços subvencionados extrapolem o atendimento à atenção básica, a sua prestação deverá ser previamente pactuada nas comissões intergestores competentes, para garantir a organização e o adequado fluxo no Sistema Único de Saúde (SUS), já que o sistema é hierarquizado e regionalizado.

Os repasses de recursos por meio de subvenção devem respeitar os critérios da Lei da Contabilidade Pública - artigos 16 e 17 da Lei nº 4.320/64 -; as condições da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) - artigo 26 da Lei Complementar nº 101/2000; e as disposições da Lei do SUS - artigos 24 e 25 da Lei nº 8.080/90.

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A parceria não precisa, necessariamente, ser firmada com entidade privada sem fins lucrativos localizada na sede da entidade pública concedente. Isso porque o cumprimento do seu objeto depende do atendimento às obrigações estipuladas e dos deveres impostos pela legislação, e não do local da sede da prestadora dos serviços.

Além disso, os procedimentos para os repasses devem atender às determinações do Marco Regulatório do Terceiro Setor - artigos 31, II; e 32 e seu parágrafo 4º da Lei Federal nº 13.019/2014 - de que a concessão de subvenções sociais seja formalizada por meio de Termo de Colaboração ou de Fomento, com inexigibilidade do chamamento público devidamente justificada.

Além disso, o poder público concessor deverá cumprir as demais exigências previstas na Lei nº 13.019/2014, especialmente quanto à elaboração do plano de trabalho - artigo 22 -; monitoramento e avaliação - artigos 58 a 60 -; acompanhamento da execução - artigos 61 e 62 -; e prestações de contas - artigos 63 a 68.

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A prestação de contas dos recursos públicos repassados deve ser realizada perante o Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR) na forma prevista na Resolução nº 28/2011 e na Instrução Normativa nº 61/2011 da Corte de Contas.

Toda despesa que esteja vinculada ao objeto convencionado, o que deve ser verificado em cada casa concreto, poderá ser custeada com os recursos provenientes do pacto, pois a parceria visa o atendimento de um objeto de interesse público comum, mediante mútua colaboração.

A aquisição de bens e equipamentos permanentes necessários à execução do objeto, com recursos públicos, demanda a previsão, no instrumento de parceria, quanto à sua destinação ao término da vigência ou rescisão do pacto.

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Essa é a orientação do Pleno do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pelo prefeito do Município de Marilândia do Sul, Aquiles Takeda Filho. O gestor questionou sobre a possibilidade de repassar recursos públicos a entidade que atue na área da saúde; se a entidade deveria, obrigatoriamente, estar sediada no município repassador da verba; qual procedimento deveria ser adotado; e quais despesas poderiam ser custeadas com os valores repassados.

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Instrução do processo

O parecer da assessoria jurídica do Município de Marilândia do Sul opinou pela possibilidade de concessão de subvenção social a entidade privada sem fins lucrativos da área da saúde, com reconhecimento de utilidade pública, inclusive para instituição sediada em município diverso, salvo se houver vedação por lei municipal específica. De acordo com o parecer, a Lei nº 13.019/2014 estabelece os procedimentos e diretrizes a serem seguidos nessas situações e relaciona as despesas permitidas por tal modalidade de repasse de forma exemplificativa.

A Supervisão de Jurisprudência e Biblioteca (SJB) do TCE-PR informou a existência de respostas a Consultas que tratam de temas correlatos ao questionamento do consulente: Acórdão nº 3790/18 - Tribunal Pleno e Acórdão nº 1287/19 - Tribunal Pleno.

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A Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TCE-PR afirmou que recursos públicos podem ser repassados a entidades privadas sem fins lucrativos que atuam na área da saúde, desde que a atuação ocorra de forma complementar e não tenha como finalidade a mera substituição de mão de obra. O Ministério Público de Contas (MPC-PR) concordou com o posicionamento da unidade técnica.

Legislação e jurisprudência

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O artigo 16 da Lei nº 4.320/64 dispõe que, fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras, a concessão de subvenções sociais visará a prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, sempre que a suplementação de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos revelar-se mais econômica. E seu parágrafo único fixa que o valor das subvenções, sempre que possível, será calculado com base em unidades de serviços efetivamente prestados ou postos à disposição dos interessados, obedecidos os padrões mínimos de eficiência previamente fixados.

O artigo 17 da Lei da Contabilidade Pública estabelece que somente serão concedidas subvenções a instituição cujas condições de funcionamento forem julgadas satisfatórias pelos órgãos oficiais de fiscalização.

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O artigo 26 da LRF expressa que a destinação de recursos para cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais.

Conforme disposições da Lei nº 8.080/90, quando as suas disponibilidades forem insuficientes para garantir a cobertura assistencial à população de uma determinada área, o SUS poderá recorrer aos serviços ofertados pela iniciativa privada - artigo 24 -; a participação complementar dos serviços privados será formalizada mediante contrato ou convênio, observadas, a respeito, as normas de Direito público - artigo 24; parágrafo único -; e as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos terão preferência para participar do SUS - artigo 25.

De acordo com o artigo 22 da Lei Federal nº 13.019/2014, deverá constar do plano de trabalho de parcerias celebradas mediante termo de colaboração ou de fomento: descrição da realidade que será objeto da parceria, devendo ser demonstrado o nexo entre essa realidade e as atividades ou projetos e metas a serem atingidas; descrição de metas a serem atingidas e de atividades ou projetos a serem executados; previsão de receitas e de despesas a serem realizadas na execução das atividades ou dos projetos abrangidos pela parceria; forma de execução das atividades ou dos projetos e de cumprimento das metas a eles atreladas; e  definição dos parâmetros a serem utilizados para a aferição do cumprimento das metas. 

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O artigo 31, II, dessa lei fixa que será considerado inexigível o chamamento público na hipótese de inviabilidade de competição entre as organizações da sociedade civil, em razão da natureza singular do objeto da parceria ou se as metas somente puderem ser atingidas por uma entidade específica, especialmente quando a parceria decorrer de transferência para organização da sociedade civil (OSC) que esteja autorizada em lei na qual seja identificada expressamente a entidade beneficiária, inclusive quando se tratar da subvenção prevista na Lei nº 4.320/64.

O artigo seguinte (32) dispõe que a ausência de realização de chamamento público será justificada pelo administrador público; e seu parágrafo 4º expressa que a dispensa e a inexigibilidade de chamamento público não afastam a aplicação dos demais dispositivos da Lei Federal nº 13.019/2014.

O artigo 58 estabelece que a administração pública promoverá o monitoramento e a avaliação do cumprimento do objeto da parceria. E o artigo 59 acrescenta que a administração pública emitirá relatório técnico de monitoramento e avaliação de parceria celebrada mediante termo de colaboração ou termo de fomento; e o submeterá à comissão de monitoramento e avaliação designada, que o homologará, independentemente da obrigatoriedade de apresentação da prestação de contas devida pela OSC.

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Conforme fixado pelo artigo 60, sem prejuízo da fiscalização pela administração pública e pelos órgãos de controle, a execução da parceria será acompanhada e fiscalizada pelos conselhos de políticas públicas das áreas correspondentes de atuação existentes em cada esfera de governo.

O artigo 61 do Marco do Terceiro Setor dispõe que são obrigações do gestor: acompanhar e fiscalizar a execução da parceria; informar ao seu superior hierárquico a existência de fatos que comprometam ou possam comprometer as atividades ou metas da parceria e de indícios de irregularidades na gestão dos recursos, bem como as providências adotadas ou que serão adotadas para sanar os problemas detectados; emitir parecer técnico conclusivo de análise da prestação de contas final, levando em consideração o conteúdo do relatório técnico de monitoramento e avaliação; e disponibilizar materiais e equipamentos tecnológicos necessários às atividades de monitoramento e avaliação.

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O artigo 62 fixa, ainda, que na hipótese de inexecução por culpa exclusiva da OSC, a administração pública poderá, exclusivamente para assegurar o atendimento de serviços essenciais à população, por ato próprio e independentemente de autorização judicial, a fim de realizar ou manter a execução das metas ou atividades pactuadas: retomar os bens públicos em poder da organização da sociedade civil parceira, qualquer que tenha sido a modalidade ou título que concedeu direitos de uso de tais bens; ou assumir a responsabilidade pela execução do restante do objeto previsto no plano de trabalho, no caso de paralisação, de modo a evitar sua descontinuidade, devendo ser considerado na prestação de contas o que foi executado pela organização da sociedade civil até o momento em que a administração assumiu essas responsabilidades.

Os artigos 63 e 64 determinam que a prestação de contas deverá ser feita observando-se as regras previstas na Lei Federal nº 13.019/2014, além de prazos e normas de elaboração constantes do instrumento de parceria e do plano de trabalho; e que os elementos dessa prestação devem permitir ao gestor da parceria avaliar o andamento ou concluir que o seu objeto foi executado conforme pactuado, com a descrição pormenorizada das atividades realizadas e a comprovação do alcance das metas e dos resultados esperados, até o período de que trata a prestação de contas.

De acordo com os artigos 65 e 66, a prestação de contas e todos os atos que dela decorram dar-se-ão em plataforma eletrônica, permitindo a visualização por qualquer interessado; e dar-se-á mediante a análise dos documentos previstos no plano de trabalho, além dos relatórios de execução do objeto e financeira, de visita técnica e de monitoramento e avaliação.

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Os artigos 67 e 68 estabelecem que o gestor emitirá parecer técnico de análise de prestação de contas da parceria celebrada; e que os documentos incluídos pela entidade na plataforma eletrônica, desde que possuam garantia da origem e de seu signatário por certificação digital, serão considerados originais para os efeitos de prestação de contas.

O Acórdão nº 3790/18 - Tribunal Pleno (Consulta) fixa que não há impedimento legal para que seja realizada a transferência voluntária de recursos públicos a entidade privada sem fins lucrativos, tendo como objeto a construção de unidade hospitalar voltada ao atendimento de média e alta complexidades, ainda que o município repassador seja habilitado junto ao SUS apenas em Gestão Plena de Atenção Básica, a não ser que a ação de saúde não seja compatível com as diretrizes da gestão compartilhada do SUS.

Em resposta a outra Consulta, o Acórdão nº 1287/19 - Tribunal Pleno expressa que toda decisão dos entes públicos na área da saúde, assim como toda manifestação dos órgãos de controle sobre as ações em saúde pública, devem considerar a premissa de que o SUS instituído no Brasil é um sistema regionalizado e hierarquizado; e que a atuação dos diversos entes públicos deve não apenas observar as previsões constitucionais e legais, mas também o dever de pactuação local e regional das atribuições de cada ente público, por meio dos colegiados de intergestores, inclusive para fins de definição das formas de financiamento e repasse dos recursos aos prestadores de serviços.

A Resolução nº 28/2011 do TCE-PR dispõe sobre a fiscalização e a prestação de contas quanto às transferências voluntárias de recursos financeiros no âmbito estadual e municipal e institui o Sistema Integrado de Transferências (SIT). Esta norma é regulamentada pela Instrução Normativa nº 61/2011 do TCE-PR.

Decisão

O relator do processo, conselheiro Fernando Guimarães, lembrou que, por força de disposição legal, é de responsabilidade das comissões intergestores bipartite e tripartite a deliberação acerca dos aspectos operacionais, financeiros e administrativos da gestão compartilhada do SUS, em conformidade com a definição da política dos planos de saúde, aprovados pelos conselhos de saúde locais e estaduais.

Assim, Guimarães ressaltou que cada ente público, antes de assumir ou contratar qualquer nova atividade em saúde pública, deverá levar em consideração o nível de gestão assumido - gestão básica, de média ou alta complexidade -; e quais as obrigações foram por ele previamente fixadas em seu Plano de Saúde e pactuadas perante as comissões intergestores.

O conselheiro afirmou que as atividades em saúde pública cujo atendimento seja realizado com recursos municipais, por meio de subvenção, devem estar no âmbito da competência municipal no atendimento à saúde pública; ou seja, devem constar expressamente do Plano Municipal de Saúde; ou, caso extrapolem as competências legais básicas do ente, tenham sido prévia e especificamente pactuadas perante os conselhos intergestores competentes.

O relator destacou que "o poder público, ao reconhecer que sua estrutura não é suficiente para atender a demanda do SUS no âmbito de sua competência legal e pactuada, pode se valer de contratação de serviços privados mediante licitação ou de formalização de parceria com entidades privadas, preferencialmente sem fins lucrativos, para complementar a sua rede própria, mediante o repasse de recursos públicos".

Guimarães salientou, ainda, que tal participação não deve caracterizar a mera substituição de mão de obra, situação na qual o ente público contrata, de forma terceirizada, profissionais que deveriam integrar seu quadro próprio de servidores públicos.

O conselheiro ressaltou que, no entanto, a situação de substituição de mão de obra pode ocorrer de forma válida naqueles casos em que, mesmo havendo o adequado dimensionamento do quadro de profissionais necessários para o atendimento do nível dos serviços de competência própria do ente público, com fixação de salários adequados a realidade de mercado da região, e tendo sido realizado concurso público com ampla transparência e publicidade, não tenha o ente público conseguido o devido preenchimento dessas vagas.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na sessão virtual do Tribunal Pleno realizada por videoconferência em 3 de junho. O Acórdão nº 1001/20 foi disponibilizado em 15 de junho, na edição nº 2.317 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC), veiculado no portal www.tce.pr.gov.br. O processo transitou em julgado no dia 24 de junho.

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